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住建部原司长李兵弟:中国能否实现城乡住房的融通?

作者: K50智库 来源:资本市场50人论坛
发布时间:2020-09-15
关系民生福祉的七件大事,“幼有所育,学有所教,老有所得,病有所医,老有所养,住有所居,弱有所扶。”“住有所居”就是其中一个方面。

  关系民生福祉的七件大事,“幼有所育,学有所教,老有所得,病有所医,老有所养,住有所居,弱有所扶。”“住有所居”就是其中一个方面。
  经过了40多年的改革开放发展,城镇化取得了令世人瞩目的成绩,在这样一个发展阶段中,我们取得了巨大的发展成就,但是也看到了发展的不平衡。我们当时所依赖的三种主要发展模式,即以土地财政为主的城市发展模式,以房地产业为主的推动发展模式,以举债抵押为主的增量发展模式,到今天都走不通了。
  我们新时代城乡融合发展时期所必需要关注到的就是,农村发展是攻坚期,城市发展是新时期。在这个城乡融合的发展时期,必须要城乡两端发力,互为动力,互为市场,互补短板,互促发展。

  要通过城乡两端来共同推进城乡供给侧的结构性改革,提供城乡空间与经济发展的多种新动能、新业态、新模式,促进城乡两端要素市场的流通和城乡繁荣,弥补城乡发展的社会与生态短板,实现城乡文明与文化的深度交融。

  近日,中国城镇化促进会副主席、中国城市发展研究院名誉院长、住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟以《农村住房制度构建与国家住房制度深化改革——城乡融合发展的顶层制度设计》为主题进行了演讲。
  以下为演讲内容:

  在我展开讲述之前,先问大家三个问题。中国有没有农村住房制度?中国要不要构建国家的住房制度?中国能不能实现城乡住房的融通?这三个问题是非常重大的问题,也是城乡融合发展到今天这个新阶段必须要正面回答的三个重大的发展问题。
  本文内容主要分为三部分
  1.中国农村住房制度的要点
  2.国家住房制度的构建

  3.按照国家住房制度改革目标,推进农村住房、宅基地制度的协同改革


  一、中国农村住房制度的要点


  中国农村住房建设的基本状况
  首先,中国农村的住房是农户从事生产劳动与生活活动最基本的固定资产。农房是农民最主要的家庭财产,也是国家社会总资产的重要组成部分。农村的住房制度框架应当是在合作化以后就基本确立了。它是我们国家农村事业不断进步的重要组成部分。
  几十年来,中国农村住房制度保障了10亿农民基本“居者有其屋”,保障了农民的基本居住权益。
  1、农村住房基本制度框架保证了农民的居住权益
  到2018年底,我国户籍人口城镇化率已经达到46.37%,但是农村地区户籍总人口依然有8亿多人,有2.9亿农业转移人口在不同规模的城镇就业生活了。农村的农户自改革开放以来建设了大约220亿平方米的住房。
  2016年末,农村实有建筑面积达到256亿平方米。
  2017年,农村人均居住建筑面积达到32.6平方米,比2004年当时的水平增加了12平方米。
  改革开放初期的1978年,农村人均居住面积只是7.8平方米,所以说农村的住房取得了巨大的进步。
  2、国家对农民住房始终给予极大的支持和关注
  除了对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴以外,这些年政府陆续实施了包括五保户集中供养、异地扶贫搬迁、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造、生态移民、农村抗震安居、渔民上岸等项目,特别是持续了十三年的农村危房改造项目,现在是精准脱贫“两不愁三保障”之一。
  据统计,到2017年底,中央政府累计安排了2536亿元农村危房改造补助资金,2692万户贫困农户改造了危房,农民对政府推动的农村危房改造工作满意度达到99%。
  3、农村住房建设的质量在稳步提高
  4、农民住房的存量资产和农户家庭财产在不断增加
  农民住房建设的高峰是在1994年,当时农民建房一年可以达到14亿平方米。1990年到2011年,全国村镇居民住房建设投资累计超过5万多亿元。这些年城镇住房发生了很大变化,2018年城镇居住面积达到231亿平方米,市值据说已经达到213万亿元。由于农村住房尚不能交易,若以200亿平方米,每平方米1000元的建设费用计算,市值仅仅是20万亿。差距是很明显的。农村的住房建设实际上是农民的家庭财产不断增加,国家社会财富不断增加的过程。
  5、加大对乡村地区传统村落的保护,传承农耕文明
  现在中国历史文化名镇312个,中国历史文化名村487个。传统村落已经批了5批6891个。
  农村住房建设、农村发展取得了巨大的进步。当然农村住房方面还存在很多问题,对这些问题我将在国家住房制度中跟同志们一并讨论。
  中国农村住房制度的基本特点
  应当承认,中国农村住房制度到目前尚没有明确的法理性规定,也没有相应的国家有关文件予以确认。农村住房制度事实上存在,但是法理性缺失。现在我们只能从事实上存在这一点来归纳中国农村住房制度的基本特点。
  1、农村住房建设的土地由宅基地供给制度保障
  “一户一宅”的宅基地供给制度,是依据农村集体经济组织成员的资格权所获取的,由农村集体经济组织无偿供给有一定范围的土地,用于农户建设自用住房。这个宅基地所有权是集体的,农户有宅基地的使用权和住房所有权。宅基地面积由省级人民政府规定,有关部门依法严格管理。
  2、农户住房有“三非”特点
  “三非”是指农房市场属性是非市场流通,农户住房建设是非政府统一建设的,农村住房管理是非物业化管理的。农村住房不具有完整的商品属性,这是农村住房制度本身决定的。但是农民住房依然是农户家庭的私有财产,政府要通过对农民住房实施专门的房屋登记制度保护农民完整的财产权利。这种“三非”特点决定了农民住房的“宅地不能分”、“住建不可分”、“建管不宜分”的特点。
  3、农民住房建设具有“五自”特征
  农民住房建设是自筹资金、自行建设、自我拥有、自己管理、自家使用。正是这样的“五自”特点反映了农民建房是依靠农户自己的力量来进行建设管理和维护。
  4、各级政府必须坚守“四保”基本责任
  (1)保持宅基地供给制度的稳定和改革,保障对农户宅基地合法需求的依法供给。
  (2)保证政府为农民住房建设提供规划设计、建设、材料和质量安全方面等公共服务,以及农村聚落生活的基本公共服务。
  (3)保护农村宅基地的用益物权,即保护农民房屋的财产权益。
  (4)保障农村最困难群众最基本的居住权利,帮助解决最困难农户家庭的最基本住房问题。
  根据上述介绍,我们对中国农村住房制度的状况,做个小结。
  第一,中国农村住房制度符合国情,也是中国根据自己的发展实际创造性的为农村亿万老百姓解决住房实际问题的做法。它在现实上是存在的,但是在法理上是缺失的,至今找不到任何一个文件、法规提到农村住房制度。
  第二,农村住房制度保障了10亿农民的居住权益,保证了我们国家经济社会持续稳定的发展。
  第三,中国农村住房制度具有“一供三非四保五自”的基本特点,是一个完整的制度统一体。

  这是我要说的第一个大的方面。


  二、国家住房制度的构建


  问题同样是这样提出的,我们有没有国家住房制度呢?国家住房制度又是什么样的状况呢?它又应当如何改革呢?
  国家住房制度建构的历史必然
  什么是国家住房制度?它应该怎么表述?从制度层面保障全体国民人人享有合法的居住权利,通过多种途径获得基本住房并能安全舒适地居住生活的制度。这就是国家住房制度。
  国家住房制度是国家人权的基本体现,也是国家制度的顶层设计,是国家基本社会制度的重要组成。
  当前封闭的农村宅基地制度制约了农村住房制度的体现与构建,这也导致我们国家住房制度建设至今不完整、政策体系不完善、法律诠释不充分。我们现在深化改革的目标已经非常明确,到2035年要建立中国特色社会主义制度体系。作为一个制度体系,民生保障制度是国家的基本社会制度之一,而其中的国家住房制度不能缺失,必须要有。国家住房制度绝不能仅仅解决部分居民的居住问题,它必须覆盖全体国民。我们推进了几十年的住房制度改革,其实是城镇住房制度改革,没有涉及到农村住房制度。所以说国家住房制度必须要包括城镇住房制度,包括农村住房制度,而且要建立起城镇和农村住房制度相互融通的房屋交易互换制度等,形成完整的国家住房制度。
  今天,国家住房制度已经成为我们改革发展与制度供给矛盾的集中体现,它的法理构建已经成为当前深化改革不容忽视的紧迫任务、重要领域和攻坚克难的深水区。
  有以下三个观点跟同志们分享讨论。
  1、国家住房制度构建的时机已经成熟
  我认为,推进国家住房制度建设的时机目前已经非常成熟。
  一是有清晰的发展目标和理论指引。总书记讲到过新五化,“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化,”是我们国家未来城乡发展一体化的大目标,也相继发布了一系列促进城乡融合发展和促进城乡要素流通的指导文件。
  二是党和国家驾驭深化改革的能力日益成熟。满足城乡居民对日益增长的美好生活方式的新需求,是新时代党和政府工作的出发点和立足点。通过国家住房制度建设,敢于善于在深水区内面对问题解决问题,妥善处理好改革中不断变化着的城乡关系。对于国内市场来讲,要重点培育消费和服务经济新的增长极,发展农村新的消费要素,以多种形式加大城乡要素流通,满足城里人对乡村田园诗般生活方式的需求供给和农村人对在城市稳定居住生活的新供给。
  三是城乡经济社会发展路径转变到“一优三高”的发展的新阶段。我们现在已经进入到提升城镇化发展质量的城镇化发展进程的后半场,要求我们通过深化改革及时应对国内外出现的新问题,拓展新的产业发展空间,拓展新的消费需求空间,尤其是乡村的发展空间和农村居所的消费服务,让社会财富充分涌流。大家都知道,正是通过城镇住房制度的改革,城市家庭财产有了巨大的增值,国家社会财富有了巨大的增长。我们完全可以通过农村住房的制度建设,让250亿平方米的农村建筑,这个巨大的隐性的社会财富显现出来。
  四是国家城乡融合发展的基础比以往更加坚实稳固。农村宅基地制度改革不断深化、农村人居环境建设不断推进、农村危房改造基本完成,农村居住环境提升居住生活稳定,这些都为城乡居民居住生活方式的互动创造了基本条件。可以说国家住房制度构建的背景和需求都已经成熟,顺势而为,时不我待。
  2、国家住房制度建设的重要意义
  三个有利于:
  (1)有利于全面保障“住有所居”的基本权利。我们要落实以人为本的发展指导思想,以国家制度形式保障全体人民“住有所居”的权利。保障人民群众对居住地和居住条件的自主选择,保障人民群众对自身房屋财产权利的依法合规自主处置,保障城乡宜居宜业的美好生活居住环境共建共享,满足城乡居民日益增长的高质量居住生活需求。
  (2)有利于实现区域高质量空间布局与城乡融合发展。促进城乡以居住为代表的生活消费要素和房屋资产在城乡市场空间之间的流动,可以为农民进城和城里人下乡从事生产生活活动提供双方所必需的居住生活空间载体,进一步为城市群内的乡村地区提供新的空间要素,新的业态形式、新的发展模式,促进实现乡村全面振兴。所以我们说这种高质量的空间布局,即城乡融合发展的空间布局,既是生产力空间高质量布局的内容,也是城乡融合发展在区域高质量空间发展中的直接体现。
  (3)有利于建构城乡现代化社会治理体系。我们建立起城镇住房制度与农村住房制度是相互衔接、相互融通、各具特色、共同保障、持续发展的国家住房制度,就可以进一步促进城乡融合发展,解决长期以来城乡居住分割的局面,进一步促进解决城乡分割的历史局面,形成稳定的城乡社会发展预期。
  3、当前的问题与出现的新特点
  我想从国家层面、城镇层面、农村层面分别做一些分析。
  国家层面
  国家住房制度现在缺乏统一的顶层制度设计,有四点非常明确的表现。
  一是国家住房制度法理性缺失。农村住房制度缺失导致国家住房制度的跛行。建不起来,没有农村住房制度,怎么可以建立起统一的国家住房制度呢?自然而然国家制度财富和社会总资产,就缺失了农村一大块。农民居住权益和财产权益保护就无法在国家制度层面实现。村庄的文化保护传统承继都会受到影响。
  二是现在的二元化土地管理制度,导致城乡统一住房建设用地市场难以成行。我们的土地是国家统一的公有制,但事实是国有和集体两种土地管理制度。目前尚未形成城乡统一的住房用地市场、建设市场、供给市场、交易市场。这些都是国家住房制度建设的重要任务。
  三是缺少国家住房目标下的城乡统一协调分类指导的住房发展目标。城乡要有住房保障要求,还要有现实的能够解决城乡住房分割状况的路径或途径,让城乡住房可以实现在保障住房上的融通,在商品住房上的融通。城乡住房融通的发展目标是国家住房制度建设的重要方面。
  四是农村公共服务基础设施建设维护缺乏长期稳定的财政资金渠道。
  城镇层面
  现在的政策体系已经非常明确了,坚持房住不炒,主动调控;多元渠道、租售并举、有效供给;稳定房价、稳定市场、稳住企业。一些城市试点推进在农村集体土地上建设城市共享住宅或廉租住房等。当然还有一些方面需要进一步探索,如小产权房的问题,部分企业在城市郊区收购改造农宅向城里人出售导致的产权问题,城里人参股农村集体经济组织,租用农村土地房屋等。
  农村层面
  有四个方面的问题。
  一是农民住宅基本权益不平等,用益物权不完整、收益权缺失,不充分,部分地区宅基地退出机制缺失。二是一户多宅、闲置废弃宅基地与个别地方无法合理取得宅基地,部分基层单位无序流转、划牢自限,农户之间、城乡之间存在地下交易、内部交易,甚至还有一些勾结交易等。三是部分地区撤村并点强势推进,侵犯农民利益。四是乡村民宿发展中出现的一些不正常的倾向,主要是贵族化、城市化的趋势。比如说有一些农村民宿,动辄一间房就是一千块钱、两千块钱、三千块钱,个别甚至达到了一间房上万元。一些地区农村的民宿小院改造费用已经由原来的30万元,涨到现在的80万元等。这些问题都值得高度关注,都要认真指导解决。
  国家住房制度改革发展目标任务
  一个国家的住房制度,必须要有它特定的相应内容。
  1、构建包含城乡的统一法规的国家住房制度
  要按照两个百年梦想的要求,确立符合国情的现代化国家国民居住生活长期目标,科学及时地反映城乡居民新消费方式、新生活方式、新居住方式的变化。在新型城镇化进程当中,保障城乡居民对各类住房和居住环境的基本需求,不断提升居住功能和居住环境。
  进一步构建以人为本的城乡融合的住房制度。建立城乡统一的住房市场和住房交易市场,这是当前住房制度建设的难点。保障城乡居民居住权益和房屋的合法财产权利。逐步实现市民、农民住房资产平权。
  2、构建城乡融合住房结构体系
  完善城乡住房保障轨与市场轨并行的城乡差异化的住房制度。构建农村内部层级式住房体系,它包括5点,一是坚持“一户一宅”农村普惠性住房制度,保障农村居民基本住房需求。二是构建农村社会养老保障住房,通过以地养老、集体统建,重点解决农村孤独老人和困难农户住房养老需求。三是逐步构建农村住房有偿服务的市场制度,新增宅基地有偿使用,农房建设依法合规、量化工艺标准,逐步推动农民建房的市场化形式。四是农村闲置房转化为非保障房参与城乡住房市场交易。五是多种形式支持乡村地区居民改善型住房需求和农村人居环境治理。
  通过系统性的建设,发展城乡融通的裨助式的住房体系。
  国家住房制度的保障房体系,是通过城镇保障房和农村保障房共同实现的。城镇保障房2018年底已经有8000万套。通过农村宅基地供给实现农民自建居住的住房就是农村保障房。
  国家住房制度的住房市场化体系同样是由城镇住房市场化体系和农村房屋市场化体系共同构成,城镇市场化体系是城镇的商品房,农村目前没有这一块。我们研究认为,现在农村地区的闲置宅基地和空置农房,就是农村地区市场化住房体系的客观存在,通过法律规范,可以成为农村的市场化住房体系。
  对于农村的闲置宅基地和空置房不是消灭,而是利用,让它参与到整个国家住房制度中来。箭头分别代表不同的含义,最重要的是城市市民想要到农村获取住房,和农民想要到城镇获取城镇保障房。
  3、改革的阶段性任务
  研究建议,2020年底选择不同区域、不同类型的试点城市,如城乡融合发展试验区或农村土地管理制度改革33个试点地区。核定试点位置、划定试点范围、明确试点任务,重要的是完成封闭区域内的农村宅基地总量、农房产权的清查核算。2025年底,总结这些试点经验,形成地方性法律规制、政策性指导文件,对接地方各类相关规划,扩大的试点城市或联动区域。2030年底,形成可推广、可复制的经验及模式,出台国家指导文件,出台国家住房制度的法律法规。2035年有可能建成符合中国特色的国家住房制度基本体系。
  国家住房制度建设的主要内容
  1、构建城乡各具特色的国家住房保障制度,这是最重要的、最核心的。我们要建设农村住房制度,特别要把对城乡居民住房的有效保障的思路进一步向城乡融通的国家住房制度改革推进,通过制度建设实现城乡居民的住有所居。
  2、打通城乡住房互惠交易的市场融通途径,链接城市和乡村住房的市场轨。
  3、建立国家住房制度的金融服务体系,完善农户建房金融服务体系,探索非农人农村宅基地使用税费的制度。
  4、建立城乡统一各具特色逐步过渡的房地产税收制度。

  5、发展稳定协调的全国统一城乡建设用地市场、房地产市场和住房交易市场。


  三、按照国家住房制度改革目标,推进农村住房、宅基地制度的协同改革


  这样一个重大的制度建设任务怎么能够实现呢?这是我想说的第三部分,是整个课题研究的核心,要正面回答农村住房制度与农村宅基地制度协同改革的关联、重点、路径选择和配套改革的思路。
  对当前农村宅基地制度改革的再认识
  农村宅基地制度改革近几年取得了积极进展。在改革重点中,优先考虑宅基地的公平合理取得与自愿有偿退出的问题。在管理机制方面,尤其是完善合理取得、推进有偿使用、构建退出机制、促进合理流转、强化依规管理上都下了重工夫。改革实践的成功经验,也纳入到中央有关文件和土地管理法修订中。农村宅基地制度改革底线进一步明确,不得违规违法买卖宅基地,不得强迫农民上楼,严格实行土地用途管制,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。
  在农村宅基地政府管理体制上也有新的变化,一是宅基地审批权下放由乡镇人民政府依法合规进行审批;二是宅基地管理部门由原来的自然资源部,交由农业农村部负责。
  2019年6月份到12月底,课题组集中对各地宅基地改革试点进行了实地调研,农村宅基地制度的重点任务已经从以往的保供保住到促进深化改革。
  各地调研的经验归结了八点。
  1、确立农村宅基地使用的市场意识。宅基地可以无偿供给,也可以有偿使用、有偿退出、择位竞价。
  2、实现宅基地严格管理、整治宅基地管理方面的沉疴。特别是多占宅基地,一户多宅等普遍问题,在试点中得到认真对待。一户多宅的要退出,宅基地超占要有偿,实现宅基地的公开供给、公平使用,保证农村宅基地使用的公平性和合理性。
  3、探索农村宅基地权益在乡村地区跨村组转移使用。历史上宅基地只能在村民自己的经济组织内部使用,试点地区探索了在行政村、在镇乡范围内使用,有的甚至是跨行政村、跨镇乡在全县域范围使用。这是一个巨大的进步,促进农村人口和关联产业在乡镇集聚,在县域内重点发展地区集聚。
  4、农户的宅基地权益可在城镇规划区内使用。退出宅基地的农户可以携带“宅基地”的权益券,在城市购置有保障性质的住房,购置成本价格的房屋,保障应有面积的供给,以多种形式实现农民“住有所居”,保障进城农民有适宜、合理的居住面积。
  5、发挥腾退宅基地使用权的集体决策权。宅基地是集体经济组织的资产,退出的宅基地要经过村集体研究,而不是由农户说了算,也不是由社会资本说了算。退出的宅基地要成为集体经营性建设用地,发展多种产业,集体经济组织有发言权。
  6、探索农村宅基地“就地入市”、“异地入市”“分割入市”和“调整入市,拓展宅基地使用的视野。
  7、探索“共享村落”的新的使用方式。探索“共建共享”模式,推动“共享村落”、“共享住宅”的建设方式,给非农人使用农村宅基地房屋发放使用权证,为在农村长期居住的城里人发的“新居民证”等。
  8、个别试点市县承认农村祖宅(含祖宅用地)城里人的继承权。
  上述探索非常积极,有些也带来未尝遇到新问题,需要冷静地进一步明晰、思考,有全局意义的还需进一步规范化,以便推广。
  总之,农村宅基地制度改革深化责任在上层,为了讲清楚国家住房制度里面农村宅基地制度与住房制度的关系,我们再拓展一下。
  农村宅基地制度与农村住房制度密不可分,相辅相成,它就像一对夫妻一样,组成了一个家庭。农村的宅基地是用来建设农民自用住房的土地,它有着明确的物理空间界限,就是常说的“四至”。宅基地使用权属的性质是由地上建筑物的使用性质决定的,地上建筑物的性质是农民住宅,这块地是用来建农民住宅的,才成其为宅基地,如果这块地没有依法建设农民住宅,该块土地就和农村其他集体建设用地是一样的。所以说农村宅基地从用益物权角度讲,具有双重属性。
  首先是财产属性。农民住房建设用地是集体经济组织无偿供给,对农民来说是无偿取得、无偿占有、无偿使用,用以建设自用住房的土地。地上的农民住房是私有财产,是有价值的,使用的宅基地也是有价值的,但不属于农民而是属于集体经济组织,所以宅基地及其住房具有财产属性。
  其次是社会属性,农民对宅基地的无偿使用权是我国基本社会制度给予农民特有的一种用益物权形式,是国家通过制度形式通过土地给予农民的一种住房保障。因此,宅基地又具有社会福利和保障性质,这是它的社会属性。
  宅基地制度改革必须是这两种属性的统一,抛弃或只取其一种性质,必然会犯错误。
  由于农村宅基地的双重,决定了宅基地改革必须与农村住房制度改革协同推进。从土地层面推动宅基地制度改革要认真思考以下问题。
  1.一些地方宅基地转为集体经营性建设用地或基本建设用地后,仍然保留进城农民的宅基地指标。如何管控住宅基地的入口,控制宅基地总量,减少增量,挖掘存量使用等问题。
  2.部分地区农民进城后已经享有城市保障房,或转为公务员与干部身份后,依然保留着农村的宅基地,两头占地、两头用地、两头享有社会福利的现象如何解决。
  3.保留进城农民集体经济组织成员资格,这是完全正确的,但是否继续保留他的宅基地使用权,值得商榷。有些地方依然保留了进城农户的宅基地使用权,有的地方还预留了进城农民的建房用地,将农村宅基地的社会保障权益泛化,在制度建设中是必须思考解决的。
  这些只是基层现实工作中碰到的,如果把农村住房制度抛弃,只单独思考宅农村基地制度改革,或者只将其纳入土地制度改革中思考,是很难回答这些问题的。因此我们有两句非常重要的话,农村宅基地制度改革绝不能独立前行,任何抛弃农村住房制度去谈宅基地制度改革都是方向性错误与迷失;农村住房制度建设也不能独立推动,任何脱离宅基地制度去谈农村住房制度建设都是制度性的塌陷。这两句话非常关键,我们要坚持两者协同改革的思想。
  协同改革的总体思路与步骤
  首先,我们有个“123”的改革思路。
  “1”是核心,我们叫“宅地剥离”。前面讲了宅基地具有双重属性,是国家给农民的社会保障,所以农村是“宅地一体、宅随地走”。但是在构建国家住房制度,构建整体型的城乡融合住房制度的时候,必须实现“宅地剥离”,通过不同的制度设计分别反映“宅”与“地”的不同价值,解决城乡二元制度下国家住房制度的构建。
  “2”是指两个不能独立,即农村宅基地制度改革不能独立进行,农村住房制度建设不能独立推动。
  “3”是指农村宅基地制度深化改革、农村住房制度构建,农村宅基地使用税三个制度方案要并行设计与推动。
  其次,形成了国家住房制度建设与改革完整的四句话。
  一是宅地剥离、锁死总量。在农村宅基地总量中要严控新增宅基地,特别是宅基地审批权下放给乡镇政府以后,必须严把入口,控制新增宅基地,管控宅基地总量,在宅地剥离、锁死总量的前提下推进改革。
  二是以供定需、分层释放。城里人对农村住房市场化的需求规模是以农村闲置宅基地和空置农房的总量来确定的,而不能以城里人的需求量要求农村提供可供市场化的用地数量。这样就能充分地利用起闲置宅基地和空置农房,提升价值量。要做好以供定需、分层释放的探索。
  三是个人自愿、集体允准。农户要想把自己的空置房拿出来,必须坚持个人自愿、集体允准,严格限定,而且规定农村本集体经济组织有优先收购权。
  四是市场交易、持有缴税。城里人使用农村空置房是通过市场公平交易实现的,对于使用了农村宅基地的非农人要按年度缴纳税费,即在持有环节缴税。通过市场调节,解决城里人对农村住房的需求。让农村住房成为未来的“奢侈品”。
  再则,按三个层级的运转模式推动。
  第一个层级,政府推动的,包括今天农村的生态宜居、迁村并点、集中居住等等,我们叫政府集中购置的。这一个层级只要不违背农民意愿,应予以保障。
  第二个层级,集体统筹运作的,各地都在探索集体统筹使用农村闲置宅基地,这是准市场化应用,应当积极支持集体统筹使用农村的资产。
  第三个层级,是以独立法人或个体化形式,在市场上实现城里人对农村闲置宅基地和空置农房的使用权受让与转让,也可以说是放开城乡互动交易的。
  这三个层级运作是一个整体,共同构成了城乡住房的融通。第二个层级集体统筹各地探索了不少经验,农户将闲置宅基地入股,实现宅基地“所有权、资格权、使用权”三权合一的完整回归,再由集体统筹引入社会资本,实现交易转让或直接经营。在农房长期租赁使用中,必须关注以下几点。空置农房要经过评估,优先经由集体和政府出资,组织委托第三方承租交易。要警惕大资本下乡集中收购,统收统租,提升租价,剥夺城乡两头。利用闲置宅基地开展多种经营,是各地很好的经验。
  第三层级我想举个典型案例,福建屏南县熙岭乡龙潭村,省级历史文化名村和国家传统村落,最多时户籍人口1200多人,改造前只剩下200人。农民从老村子搬出来,建了新村,但老宅谁也不愿意拆,也不维修,就这么全部慢慢塌下去,国家传统村落就灭失了。怎么办呢?当地人民政府进行积极探索,弱化所有权、强化使用权。主要作法是探索由集体出面,统一租用农民古宅,统一对外(非农人)承租,统一承租人的资格和修缮费用,统一组织老工匠按古村原貌修缮,统一给入住的城里人发放“新居住证”。城里人一般出资15到30万元,租用期15年。集体经济组织通过这样一种集体承租、统一对外招租的办法,引进社会资本,按照集体组织要求,恢复老村形态和使用功能。现在已经活化利用40余处老宅,20余处老宅签约治理,引入外部修缮资金近千万元,包括国外和境外人士,有200多位新村民进住,原住民回升到500人。这种通过产权形式的完善和使用权的让渡,探索古村保护和活化,有非常大的启示,值得进一步借鉴。我也希望大家去福建屏南县看看,现在有100多个村推动各种各样类似的模式,引入社会资本,各村进行修缮。
  设立农村宅基地土地使用税征收制度
  建立农村住房制度,建立城乡融通的国家住房制度,非常关键的环节就是宅地剥离以后,城里人使用了农村宅基地,应该建立起怎样的制度实施管控和调节。城里人把农村空置房租住使用和买下来使用,事实上打通了城乡两种土地制度,带来了对农村土地(宅基地)的占有使用。对于这种发展趋势不应当是阻挡,而应当通过规制的办法即制度建设规范起来出来,形成对市场交易机制的制度建设。
  1、建立自然人购置农村空置房、让渡使用农村闲置宅基地的合法机制
  大家千万注意,制度的构建讲的是城里人到农村买的是房,让渡使用的是宅基地。对于这样的市场行为,通过制度规定回乡创业优先、投资发展优先、设施养老优先、返乡乡贤优先,在充分保障农村利益的前提下,促进城乡要素的流通。要严格设定农村空置房初始交易和再次流通交易年限。交易后自然人取得的是农村房屋产权和宅基地产权的让渡转移。
  2、建立非农人农村宅基地土地使用税制度
  按照“房地分割或房地剥离”的基本原则,城里人使用了农村的宅基地,可以通过市场化的办法解决,即建立非农人农村宅基地土地使用税征收制度,避免土地私下自由交易。一是农房价格由市场双方交易确定;二是农村宅基地的土地价值从农村宅基地土地使用税上体现;三是购置农村闲置宅基地和空置房的自然人,按年度缴纳农村“宅基地”土地使用税。
  农村宅基地土地使用税是社会管理当局调节影响国家住房制度构建和城乡住房市场供需的有用的政策工具和管理手段。他可以加大国家直接税,增加地方政府税源,不伤及现有的利益群体。该税是对城市自然人新增加购置使用农村资产的部分进行征收,不涉及城市人原有资产。农村宅基地土地使用税通过对城里人农村存量资产在持有环节上按年、逐年缴纳,完全不同于城市房地产交易环节的一次性纳税。这也规范了城乡之间的房屋地下交易,有利于处理现有小产权房问题,有利于形成国家和农户的制度财富,增加农民的财产性收入。
  3、农村宅基地土地使用税计税方法初探
  这个税怎么计呢?它主要由土地的基础价格、折抵年限、综合管理税费、土地使用面积的要素综合计算。依照当地非农建设用地上一年度平均市场价格确定使用农村土地的价格。折抵年限可以按照不同使用性质确定年限,比如说按照产业使用的是30年,按照住房使用的70年,确定不同的折抵年限。
  举个例子,某地2017年前三年的非农建设用地交易价格平均为每亩100万元,自然人占有使用5分宅基地,则2018年度的宅基地土地使用税为100万元除以50年乘以0.5亩,再乘以综合管理税率1+15%,计算结果为1.15万元,即每年使用5分宅基地的城里人2018年要缴纳农村宅基地使用税1.15万元。按这个土地价格折合下来,每平米费用20年折抵是86块钱,50年是35块钱,70年是25块钱。这个费用并不高,城里人应该能够接受,也容易与当前房地产税的改革结合起来,甚至是先行一步。
  经济匡算与风险评估
  这里面涉及到几个核心数据。
  一是农村到底有多少建设用地?村镇建设年鉴历史上统计下来,2017年260万个自然村庄,大概村庄建设用地是13.94万平方公里,其中80%左右是农村宅基地。国土部2016年农村建设用地19.5平方公里,这里包括农村和乡镇的建设用地。
  二是农村宅基地闲置率?根据各地调研来看,最高的43%,有的村庄是70%多,平均为20%到40%,这样折算下来农村闲置宅基地大概有3000万亩。3000万亩的闲置地不可能都提供给城里人使用。假如拿出20%给予自然人市场交易,就有600万亩。如果按照上述税金每亩30到50元计,每年就有1200到2000亿元的税收。若按照600万亩提供给城里人使用,按照每户200平方米用地计算,大概可以提供2000万户城市家庭,占今天城镇中产家庭的1/5。
  三是利益分配。按照完税收入60%返还给村集体和原宅基地持有者,则农村和农户每年可得到净收入720到1200亿元,直接影响到2000多万农户。如果城市家庭投资对原农房进行改造,以每户投资30万元计算,则有6万亿元的市场。由此联动的投资效应在数十万亿元。
  这是一个长期的利国利民的好事儿,是值得我们进一步深入研究的。
  有没有风险呢?风险肯定是有的。
  政治风险就是跟现行的土地管理法规方面的冲突,特别是二元土地管理制度的打通,现在还没有完全改革到位。比如说是否会增加土地私有化的风险,我们把宅地剥离,城里人使用纳税,农村人使用不缴税,就基本解决了。是否会破坏城乡稳定的社会结构?通过在福建屏南县的调研,城里人到农村居住,农村人到城里居住,没有什么根本性差异,都是对居住地的选择。只要做好工作,有利于进一步促进城乡融合发展,密切城乡关系。是否会导致城乡社会的两极分化或城乡内部的阶层分化?这些都可以进一步观察研究。能否导致新一轮“圈地运动”,是否会导致“房地产下乡”?如果我们把农村宅基地土地使用税建立起来,就能管住这一点。
  经济风险也是会有的,比如说是否会导致城市野蛮扩张、资本野蛮下乡,宅基地管制失控,以及规划管理失控,带来农村房地产买卖宅基地的现象。有违法的就应当严格打击制止,如果合法的,有应当开通路径促进发展,进一步提升城乡要素的融通水平。能否实现激活农村闲置宅基地和空置房,如果农民惜售怎么办,这还真是一个问题,还要调查研究分析预判。是否导致城市房价普遍下跌与农村房屋价格无法抑制的上涨,我想起码不会导致城市房屋价格下跌,但是农村房屋价格上涨则是我们期许的,让农民房屋财产权益和资产价值上升,隐性财富显示出来,对农民讲这是最好的。小产权房如何处置,违法违规当然要处置,对于一些地方来讲,小产权房可以通过这个方法实现转化,若合法合规,转化后使用人应当缴纳农村宅基地土地使用税。
  这些探索都是需要进一步推动和深入研究的。
  确立严格的农民利益保护机制
  包括建立农村住房产权制度,完善农村建设用地和宅基地估价制度,建立农村土地整理收益的返还机制,规范农房拆迁行为,建立农村困难群众住房保障机制,建立农村房屋交易的金融服务机制。因为时间关系,不展开讨论了,这是整个制度建设中间不能缺少的最基本的底线。
  最后把整个国家住房制度的基本内容做一个小结,分为两方面。
  第一方面,三个制度建设统筹推动
  1、建立国家住房制度。建立城乡统一的建设用地市场和城乡融通的住房市场,是新时代发展的需要。构建国家住房制度,必须把农村住房制度建立起来。
  2、建立农村闲置宅基地使用权让渡制度。核心思路是“宅地剥离、以供定需,个人自愿、统筹挂牌,租售并举、市场交易”。在交易过程中宅地是一体的,交易后宅地是剥离的,以交易的市场价格反映农房的资产价值,以剥离后的农村宅基地土地使用税反映土地的使用价值。
  3、建立农村宅基地土地使用税纳税制度。非农人使用农村的宅基地必须缴纳宅基地土地使用税,在持有环节按年交纳。
  第二个方面,三个方面的重要建议
  鉴于国家住房制度顶层设计的重要性,必须注意:
  1、按照国家住房制度做好整体的顶层制度体系设计。不能独立推动宅基地制度改革,要把农村宅基地制度改革与农村住房制度建设、农村宅基地土地使用税构建与国家房地产税制度改革同步组织、同步设计、同步实施、同步监管。
  2、鉴于国家住房制度建设涉及到多个部门、多个领域,工作具有全局性、长期性、稳定性要求,建议将国家住房制度建设全面纳入中央深化体制改革小组工作中,统筹协调,组织试点,做好顶层设计。
  3、健全严格保护农民利益和传承中华农耕文明的举措。严格限定农村闲置宅基地和空置房的交易范围,明确交易使用主体,严防城市房地产下乡,严防资本野蛮下乡,保护村庄的聚落体系,传承中华农耕文明。
  在城乡融合发展的进程中间,通过国家住房制度建设和深化改革,让农村成为城乡居民共同享有的美好家园,这就是我们的期许。

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