指定居所监视居住法律监督问题研究

　　检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼法第七十五条四款规定：人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法执行监督。指定居所监视居住是修改后刑事诉讼法新增的一项减少羁押替代性强制措施，公安机关及检察机关的侦查部门在办案实践中为保证侦查工作的顺利进行，多使用指定居所监视居住。2015年最高检出台了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》成为检察机关履行法律监督职责的指导性规范。依照相关规定，检察机关的刑事执行部门、控告申诉部门负有对指定居所监视居住决定和执行情况予以监督的职责。本文从执行监督入手，旨在对指定居所监视居住的执行如何行使法律监督权进行有益探索，以利于指导司法实践。
　　一、指定居所监视居住执行存在的法律适用问题
　　（一）公安机关作为指定居所监视居住执行主体存在的现实问题。
　　关于指定居所监视居住的执行主体，刑事诉讼法第七十四条第三款规定监视居住由公安机关执行。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十七条规定：公安机关决定监视居住的，由被监视居住或指定居所所在地的派出所执行。第一百一十八规定：人民法院、人民检察院决定监视居住的，负责执行的县级公安机关通知被监视居住或者指定居所所在地的派出所执行，必要时人民法院、人民检察院协助执行。以上条文在总体上确定了指定居所监视居住的执行主体是公安机关，法院和检察院处于协助执行的地位。但在司法实践中，公安机关因本身工作任务繁重、警力有限及指定居所监视居住适用条件严格等原因，在办案中基本不用或很少决定适用指定居所监视居住。检察机关办理直接受理的案件，为了保证侦查的顺利进行，大部分还在适用指定居所监视居住。经调研了解，检察机关决定适用指定居所监视居住的，依法应交与公安机关执行，但检察机关大都只是将执行通知书交由公安机关加盖公章，执行任务仍由检察机关办案人员或法警承担。法律规定执行主体为公安机关，决定机关和执行机关相分离，体现了分工负责的要求。目前指定居所监视居住执行主体为公安机关的规定实际上被空置。这种情况严重违反立法本意。为有效解决上述问题，需要从司法实践出发，在保障刑事诉讼顺利进行和保障犯罪嫌疑人人权的同时，应当坚持法律规定公安机关作为监视居住的执行主体、检察机关作为协助主体的原则，从现实情况出发，细化公检协助的方式，来扭转目前公安机关作为执行主体不充分发挥作用的局面。如最高检《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第二十四条规定人民检察院指派司法警察协助公安机关执行指定居所监视居住的，人民检察院刑事执行部门应当对协助执行活动进行监督。这个规定就从一定程度上规范了公检的协助方式。
　　（二）指定居所监视居住具体执行机关是同级公安机关还是下设的派出所。
　　在确定公安机关为指定居所监视居住主体的前提下，有的检察机关在办理指定居所监视居住时直接通知同级公安机关执行，由同级公安机关再交由下级公安机关执行，有的则直接通知指定居所地县级公安机关；还有的直接通知指定居所地的派出所。由于条文规定的宽泛性导致司法实践中各种做法不一。笔者认为对执行主体应明确，有利于指定居所监视居住执行规范，防止在执行中出现互相推诿情况，也有利于明确责任，防止执行主体不做为或干脆缺位。对于指定居所监视居住的执行主体级别应当明确为县级公安机关，具体执行机构为居所地相对应的派出所。
　　（三）指定居所监视居住执行的具体方式
　　刑事诉讼法第七十八条规定，执行机关对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，可以采取电子监控、不定期检查等监视方法对其遵守监视居住规定的情况进行监督；在侦查期间可以对被监视居住的犯罪嫌疑人的通信进行监控。该条文规定了监视居住的执行方式，如电子监控、不定期检查、通信监控等，提倡以平和手段执行监视居住，防止出现变相羁押。
　　司法实践中适用指定居所监视居住的案件，主要是为了保障办案安全、防止犯罪嫌疑人脱逃、自杀等，且存在有碍侦查的情形，完全依靠电子监控手段执行监视居住难以实现办案目的和办案安全，对指定居所监视居住的执行，大部分仍然采用人力盯靠。这种执行方式在安全性上有保障，但被监视居住人的自由往往受到较大的限制，监视居住的非羁押性难以体现。笔者认为，在保障侦查工作顺利开展的前提下，应当逐步增加监视居住执行中科技手段适用的比例，探索电子监视和不定期检查的适用方式，以保障指定居所监视居住合法执行。
　　二、对指定居所监视居住的执行监督问题。
　　（一）刑事执行部门对指定居所监视居住的监督。
　　《规则》第一百二十条规定，对于公安机关、人民法院决定指定居所监视居住的案件，由人民检察院刑事执行部门对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督。发现下列违法情形之一的，应当及时提出纠正意见：1.执行机关收到指定居所监视居住决定书、执行通知书等法律文书后不派员执行或者不及时派员执行的2.在指定居所监视居住后二十四小时以内没有通知被监视居住人家属的。3.在羁押场所、专门的办案场所执行监视居住的4.为被监视居住人通风报信、私自传递信件、物品。5.违反规定安排辩护人同被监视居住人会见、通信，或者违法限制被监视居住人与辩护人会见、通信的。6.对被监视居住人刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待的。7.有其他侵犯被监视居住人合法权利的行为或者其他违法行为的。最高检《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第十五条规定：人民检察院对指定居所监督居住执行进行监督，应当包括以下内容：1.指定居所监视居住决定书、执行通知书等法律文书是否齐全；2.执行的场所、期限、执行人员是否符合规定；3.被监视居住人的合法权利是否得到保障；4.是否有在指定的居所进行讯问、体罚虐待被监视居住人等违法行为；5.其他依法应当监督的内容。以上规定是刑事执行部门履行法律监督职责的法律依据，能够让指定居所监视居住的执行活动处于检察监督的范围内。刑事执行部门对监视居住执行的监督应当分为执行情况监督、执行场所监督、权利保障监督三方面。在执行情况监督中，应当对是否及时执行、依法通知等情况进行全面检查；在执行场所监督中，对不符合指定居所监视居住条件的地方提出意见，在权利保障监督中，应当派员全程进行监督，可采取不定期检查、调查被监视居住人等方式执行。通过全程监督，保障指定居所监视居住执行过程的合法性。
　　（二）控告申诉部门对指定居所监视居住的监督。
　　《规则》第一百一十八条第二款规定：人民检察院决定指定居所监视居住的案件，由负责控告申诉检察的部门对决定是否合法实行监督。第一百二十条第第三款规定：人民检察院决定指定居所监视居住的案件，由负责控告申诉检察的部门对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督。这个规定是人民检察院对自身决定指定居所监视居住的监督的规定，将权限赋予控告申诉部门。如何行使监督权，笔者认为应该与刑事执行部门对公安机关和人民法院决定指定居所监视居住的监督适用同一规定。但在实践中，因决定部门和监督部门同属一个检察院，该监督职能确实不能有效发挥，有的地区此项监督基本不开展，或者只是形式上的监督。笔者认为，指定居所监视居住作为一种比较严格的刑事强制措施，不仅侦查部门要严格使用，同时控告申诉部门要切实履行监督职责，应严格审查侦查部门报送的材料、派员对指定居所监视居住进行实质性的监督，发现指定居所监视居住不当的，及时提出意见报请检察长或者检察委员会决定，解除或者变更指定居所监视居住强制措施。
　　（三）对指定居所监视居住的监督方式。
　　最高检《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第十七条规定：人民检察院对指定居所监视居住执行活动进行监督，可以采取以下方式：1.查阅相关法律文书和被监视居住人的会见、通讯、外出情况、身体健康检查记录等材料；2.实地检查指定的居所是否符合法律规定；3.查看有关监控录像等资料，必要时对被监视居住人进行体表检查；4.与被监视居住人、执行人员、办案人员或者其他有关人员谈话，调查了解有关情况。第十八条规定：人民检察院案件管理部门收到公安机关、人民法院的指定居所监视居住决定书副本后，应当在二十四小时以内移送本院刑事执行检察部门。第十九条规定：人民检察院刑事执行检察部门在收到指定居所监视居住决定书副本后二十四小时以内，应当指派检察人员实地检查并填写监督情况检查记录。对指定居所监视居住的执行活动应当进行巡回检察，巡回检察每周不少于一次，检察人员不得少于二人。以上是最高检对刑事执行部门开展对指定居所监视居住开展监督的方式规定，具有可操作性，对司法实践具有指导性意义。在监督过程中发现执行机关或办案单位出现违法情形的要依法提出纠正意见，对此最高检《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第二十条提出明确意见1.执行机关收到指定居所监视居住决定书、执行通知书等法律文书后不派员执行或者不及时派员执行的；2.除无法通知的以外，没有在执行指定居所监视居住后二十四小时以内通知被监视居住人的家属的；3.在看守所、拘留所、监狱以及留置室、办案区或者在不符合指定居所规定的其他场所执行监视居住的；4.违反规定安排辩护律师同被监视居住人会见、通信，或者违法限制被监视居住人与辩护律师会见、通信的；5.诉讼阶段发生变化，新的办案机关应当依法重新作出指定居所监视居住决定而未及时作出的；6.办案机关作出解除或者变更指定居所监视居住决定并通知执行机关，执行机关没有及时解除监视居住并通知被监视居住人的；7.要求被监视居住人或者其家属支付费用的；8.其他违法情形。刑事执行部门对指定居所监视居住的执行中存在的执法不规范、安全隐患等问题，依法提出纠正意见是主要的监督方式，旨在通过行使监督权，促进指定居所监视居住依法规范进行，保证刑事诉讼正常进行，同时也保护犯罪嫌疑人的合法权益。
　　（作者：海城市人民检察院副检察长李新红、第三检察部检察官助理赵吉新、综合业务部检察官助理 姜学东）